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全球农产品贸易政策实施情况及对我国的启示

冷链物流网利用联合国粮农组织政策数据库,梳理了2019年11月至2023年6月各国实施的农产品贸易政策,结果发现,在粮食价格大幅涨跌、国际市场不确定性增加的背景下,通过贸易政策调控国内重要农产品市场,成为各国保障国内供给、稳定经济运行的首要政策选择。在价格上涨时期,“增进口、限出口”是主要的政策取向;在价格下降时期,“增进口”政策取向逆转。全球农产品贸易政策呈现四个突出特点:部分国家短期内频繁调整贸易政策;发展中国家尽力将农产品加工利润留在国内;发达国家倾向于通过抬高市场准入门槛优化农产品进口;区域性中长期贸易安排增多。鉴于全球农产品贸易形势的严峻性和复杂性,本文提出了更好地运用贸易政策以确保国内供给稳定的政策建议。

近4年来,全球粮食价格经历了一轮快涨快跌,且在当前乌克兰危机持续、极端天气多发等因素影响下全球粮食市场仍面临较大不确定性。2022年3月,联合国粮农组织食品价格指数创下159.3点的峰值,超过了2011年2月的历史高点。截至2023年6月,该指数已经回落至122.3,与2021年同期水平持平。此轮全球农产品价格波动,主要驱动因素既包括各国金融政策和农业政策的调整,也包括贸易、供给和需求等产业链变化。其中,金融与农业政策频繁调整是更为主要的因素。国际农产品贸易多以美元计价,2020年3月美国率先降息,多国央行紧随其后,引发国际粮价大幅上扬。在“高粮价”时期,多国针对粮食等重要农产品相继采取限制出口、增加进口等贸易措施以保障本国粮食安全,这也成了粮价上涨的“助推器”。2022年3月开始,美国连续加息,又引发了国际粮价回落。在价格下行时期,各国农业贸易政策又纷纷转向,加速市场价格走低。本文主要梳理当前各国实施的农产品贸易政策,了解各国应对危机的策略选择,以期对我国粮食安全和保供稳价工作提供借鉴。

全球农产品贸易政策实施情况

概览全球,通过贸易政策调控国内重要农产品市场,以保障国内供应安全稳定,是各国的通行做法。在当前粮价大幅波动、国际市场不确定性增加的背景下,贸易政策以立竿见影的“开源节流”作用,成为各国保障国内供给、稳定经济运行的首要政策选择。根据联合国粮农组织政策数据库,2019年11月至2022年11月的3年时间里,全球共有120个国家和地区出台了1758项农业政策,其中贸易政策891项,占比超过50%。总体看,“增进口、限出口”是这一时期主要的政策取向;此外,也有少量针对特定情景的限制进口、促进出口等政策措施。

(一)增加进口的贸易政策最多,关税和非关税贸易措施几乎各占一半

进入21世纪,经济全球化趋势明显加快,全球农产品贸易规模以年均6.4%的速度增长,利用国际市场保障国内食物供给深入人心。2019年年底以来,新冠疫情逐渐蔓延全球,多国为了保障国内粮食安全,纷纷增加进口。据不完全统计,全球79个国家和地区共出台增加进口的贸易政策380项。其中,关税措施196项,占比52%,主要包括暂停征收进口关税81项、降低进口关税115项,从产品类别看,谷物和油料占九成以上。非关税贸易措施184项,占比48%,主要包括增加进口配额48项,涉及产品以谷物居多;解除进口禁令55项;放宽进口许可/授权/产品标准等措施77项,七成以上涉及肉类、奶制品等动物性产品及转基因作物;直接或间接提供进口贷款4项,用于进口粮食和食用植物油。

(二)限制出口的贸易政策受关注度最高,100项出口禁令点燃全球恐慌情绪

2007年以来,全球大宗农产品市场经历了3次大涨,期间均出现了部分国家和地区宣布禁止或限制粮食出口的情形。2019年年底以来,受新冠疫情、乌克兰危机、异常天气等影响,多国粮食“自保”倾向上升。据不完全统计,全球54个国家和地区共出台了限制出口的贸易政策180项。其中,出口禁令100项,占比55%,主要涉及大宗粮食和油料,哈萨克斯坦、越南率先宣布禁止粮食出口,10余个国家跟“禁”,俄乌冲突后又有37个国家跟“禁”。关税措施46项,占比25%,主要是通过提高出口关税,减少粮油产品出口。非关税贸易措施34项,占比19%,主要是通过设置出口配额(15项)、加强出口许可管理(18项)、取消出口补贴(1项)等措施限制粮油产品出口。

(三)限制进口的贸易政策重在防控输入性疫病和防止冲击国内产业,以进口禁令居多

新冠疫情暴发后,虽然各国的农产品贸易政策重点在于国内保供,但也没有放松国内产业安全和输入性疫病防控问题。2019年年底以来,全球42个国家和地区共出台限制进口的贸易政策176项。其中,进口禁令75项,占比43%,主要是因非洲猪瘟、高致病性禽流感、疯牛病、皮肤结节病、新冠病毒等引发的肉类进口禁令44项,以及打击走私、农残超标、贸易报复等原因引发的其他进口禁令31项。关税措施46项,占比26%,主要通过提高进口关税以限制农产品进口,特别是精加工产品进口,以防止对国内农产品加工产业造成冲击。非关税贸易措施55项,占比31%,主要通过加强进口许可管理(21项)、反倾销反补贴措施(9项)、提高进口产品相关标准(9项)、降低进口配额(15项)、取消进口补贴(1项)等措施限制粮油产品进口。

(四)增加出口的贸易政策相对较少,主要是放松前期收紧的进口政策或增加加工品出口

2019年年底以来,全球27个国家和地区共出台增加出口的贸易政策155项,其中1/3出台于2022年5月以后,助推粮价下行。具体看,解除出口禁令67项,占比43%,主要恢复前期因疫病、国内局势动荡等原因暂停的出口。降低或暂停征收出口关税40项,占比26%,主要是俄罗斯在收获季节的促销措施(19项)、阿根廷促进加工农产品出口换汇措施(6项)以及其他国家基于市场的政策考虑(15项)。非关税贸易措施48项,占比31%,主要通过增加或取消出口配额(17项)、放宽出口许可/授权/产品标准(29项)、出口补贴(2项)等措施以扩大优势粮油肉等农产品出口。

全球农产品贸易政策实施特点

2023年以来,世界农产品价格继续下行,联合国粮农组织食品价格指数从1月份的132.4降至6月份的122.3。市场价格在下行通道之中,各国农产品贸易政策的结构也发生了明显变化。根据联合国粮农组织政策数据库,2023年以来,各国增加进口的政策从2023年之前的占比42.7%降至25.5%,限制进口的政策比例却从之前的19.8%提高至25.5%,限制出口的政策占比基本持平,增加出口的政策比例从之前的17.4%增至26.2%。近4年来,全球农产品贸易政策呈现四个突出特点。

(一)部分国家短期内频繁调整贸易政策,加剧了国际市场波动

贸易政策相对灵活,各国会随着国内外形势的变化适时调整。近几年,新冠疫情暴发、自然灾害频发、宏观经济下行、政治局势不稳等风险接踵而至。为应对快速变化的风险因素,部分国家短期内频繁调整贸易政策,甚至“朝令夕改”,造成国际市场波动。例如,印度尼西亚是全球最大的植物油出口国,其中棕榈油出口量占全球棕榈油出口总量的60%,占全球植物油出口总量的30%。受俄乌冲突影响,2022年4月28日,印度尼西亚出台棕榈油出口禁令,大幅推高油脂油料的国际市场价格,联合国粮农组织油脂价格指数1个月内上涨超过20%。2022年5月19日,印度尼西亚又宣布自5月23日起解除出口禁令,并对棕榈油重新实施国内市场义务(DMO)政策,要求棕榈油生产商必须首先在国内销售一部分棕榈油获得出口许可,国际价格应声下跌。阿根廷、巴西、印度、俄罗斯、乌克兰等多国也均出现了频繁调整贸易政策的情况。

(二)发展中国家倾向于通过促进加工品出口、限制加工品进口,尽力将农产品加工利润留在国内

发展中国家多以农业为主导产业,通过加工农产品、提高附加值,尽力将更多加工利润留在国内,这对其发展尤为重要。新冠疫情以来,多数贸易政策旨在促进进口、限制出口,但仍有相当数量的贸易政策是促进加工品出口、限制加工品进口的。例如,2020年1月,由于担心精炼植物油进口对国内加工业的不利影响,印度宣布将进口精棕榈油的综合一般销售税从5%提高至12%,并将精炼棕榈油列入了需要特别进口许可证的商品清单;同年5月暂停了几项进口精炼棕榈油的许可证,以保护国内炼油行业免受成品油进口激增的影响。再如,2020年3月,阿根廷将玉米粉的出口税从9%降至5%,小麦粉从9%降至7%,而玉米和小麦的出口税恢复至12%。

(三)发达国家倾向于通过抬高市场准入门槛优化农产品进口

发达国家和地区更加注重农产品质量安全,在农产品进口方面设置了较高的门槛。例如,新冠疫情以来,美国、加拿大、欧盟、日本、韩国、新加坡等多次通过进口禁令、市场准入、卫生认证等贸易措施,对出现疯牛病、禽流感等病例国家的肉类进口进行调节,同时限制存在农残超标、食品安全等问题的农产品进口。

(四)区域性中长期贸易安排增多,呈现出从边境政策向边境内转移的趋势

当前,新一轮国际经贸规则正在形成之中,诸如《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)、《日本—欧盟经济伙伴关系协定》(EPA)、《美墨加三国协定》(USMCA)等大规模、跨区域的自贸协定相继生效,并呈现出高标准、全方位、广覆盖,以及强排他性等特征。在农产品贸易领域,区域性中长期贸易安排也相继增加,近3年来各国涉及双边或区域贸易协定、贸易便利化等贸易政策80余项。这些区域性贸易安排已经从之前主流的“降关税、降补贴、降壁垒”,拓展到贸易中的碳足迹、劳工、营商环境等边境内问题。

对我国的政策建议

全球化浪潮虽然遭遇逆风但并未终结,部分国家仍然积极促进优质农产品出口和缔约双边或区域贸易协定,推动了国际贸易发展。我国是农产品生产和消费大国,人多地少水更少的国情决定了我们必须要充分利用两个市场、两种资源。在当前“高粮价”背景下,我们要认清国际形势的严峻性和复杂性,坚持国家粮食安全新战略,灵活运用贸易政策,确保国内供给稳定。

(一)统筹国内国外,有效利用国际市场

要坚持“口粮绝对安全、谷物基本自给”的总体要求,对主要农产品逐一进行梳理,根据国内国外供给潜力、成本收益、产品的重要性和敏感性等因素的比较分析,进一步明确国内供给保障优先序和进口优先序。必须加强农产品贸易战略规划和布局,不断改善贸易环境,拓展贸易渠道,提升贸易水平,推进农产品进出口市场多元化,减少对少数国家的依赖,降低风险。

(二)灵活运用贸易措施,优化贸易管理方式

根据入世承诺,我国取消了数量配额、许可证等所有非关税措施,关税和关税配额制度成为调控农产品贸易的主要手段。在关税水平仅为世界平均水平1/4的情况下,用好关税配额显得尤为重要。要切实加强进口管理,完善重要农产品的关税配额和国营贸易管理。做好产业损害预警和产业安全研究工作,推动完善贸易救济工作,探索建立贸易救济刚性触发机制和产业损害补偿机制。同时,加强检验检疫,把握好进口品种规模、节奏和时机,严厉打击走私行为。

(三)加强社会舆论、预期引导

当前,我国农产品市场物价稳定,但国际“粮荒”的消息依然会触动国内社会神经。密切跟踪国际经济形势和国际金融政策趋向,加强国际农产品市场研判和预警。要利用广播、电视、网络等形式,定期向社会各界宣传政策调整和市场动态,正确引导社会市场预期,避免盲目行为。严格监管自媒体平台的误导性报道行为,通过新闻通告、媒体宣传等方式,配合国家宏观管理部门进行预期管理。坚决打击捏造散布涨价信息、哄抬价格的行为,打击供需紧张情况下的囤积居奇行为。

(四)加强国际合作,切实履行国际义务和大国担当

突出加强与发展中国家的农业合作,将农业国际合作纳入多双边外交重要议题。要更加积极主动地加强与世界各国在粮食安全等全球共性挑战问题上的合作,并联合在国际舞台发声。发挥好我在WTO、FAO等国际组织中的作用。主动参与和影响国际金融和农业规则的制定,促进形成更加公平合理的国际经贸秩序,为我农业对外开放营造良好环境。

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